星空综合体育官方app下载自2015年全国人大常委会对食品安全法进行大修订以来，食品安全全过程监管体系得到建立，重大食品安全风险得到控制，人民群众的饮食安全受到保障，食品安全形势不断好转。但是，有关食品的负面舆情事件仍时有发生，暴露出食品安全监管机制还存在不足，面临困难和挑战。怎样进一步优化食品安全监管机制，使其更科学、更高效，更好地适应我国国家治理体系和治理能力的现代化发展，让人民群众获得更安全的食品，是摆在市场监管人面前的一道思考题。

　　笔者曾亲身经历食品监管职能在各部门间的调整，先后在卫生行政部门、食药监管部门、市场监管部门从事过食品执法以及法制工作，现将一些思考和建议汇报如下。

　　（一）在执行食品安全属地管理原则中，将食品安全监管权责下放市、县较彻底，有绝对化的趋向

　　《中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(中发〔2019〕17号)“（十七）明确监管事权。各省、自治区、直辖市政府要结合实际，依法依规制定食品安全监管事权清单，压实各职能部门在食品安全工作中的行业管理责任。对产品风险高、影响区域广的生产企业监督检查，对重大复杂案件查处和跨区域执法，原则上由省级监管部门负责组织和协调，市县两级监管部门配合，也可实行委托监管、指定监管、派驻监管等制度，确保监管到位。市县两级原则上承担辖区内直接面向市场主体、直接面向消费者的食品生产经营监管和执法事项，保护消费者合法权益。上级监管部门要加强对下级监管部门的监督管理。”

　　但是，近年来，食品部门规章的制定、省市县三级食品监管权责的划分，均有绝对化执行食品安全属地管理原则的趋向，将食品安全监管权责下放市、县较为彻底。

　　1. 近年来食品部门规章在制定时，除《食品生产许可管理办法》规定特殊食品、婴幼儿辅助食品、食盐等食品在生产环节的许可应当由省级市场监管部门负责（具体见该办法第七条第二款）外，基本上把食品监管权责（包括许可、检查、处罚）下放给了市级、县级。例如，《食品生产经营监督检查管理办法》第九条规定设区的市级、县级市场监管部门负责本行政区域内食品生产环节、食品经营环节的监督检查工作。《食品生产许可管理办法》第七条第一款规定省级市场监管部门可以根据食品类别和食品安全风险状况，确定市、县级市场监管部门的食品生产许可管理权限。

　　2. 实际工作状况是，县级市场监管部门承担的食品监管权责为最多。一是行政许可方面。目前，省级市场监管部门主要承担部门规章明确规定由其承担的特殊食品、婴幼儿辅助食品、食盐等的生产许可。其它类别食品生产许可以及所有类别的食品经营许可和备案，在许多省份，主要由市级、县级市场监管部门承担，省级基本不承担。依据属地原则，很多地方的市级市场监管部门又把大多数的食品经营许可和备案下放县级市场监管部门。二是日常监督检查方面。各省份的食品生产环节、经营环节的日常监督检查均由市级、县级市场监管部门承担。然后，依据属地原则 ，许多地方将大多数食品生产企业的日常监督检查和行政处罚下放给县级市场监管部门承担。三是行政处罚方面。在市场监管综合行政执法改革中，省级市场监管部门基本上不承担执法办案，均由市级、县级市场监管部门承担，而食品执法办案也属于市场监管综合执法的范畴内。在2023年以来新一轮机构改革中，许多地方的市级市场监管部门把执法权下放给城区局，因此许多的市级局也不承担食品执法办案了。

　　3.存在的弊端。近几年，在对食品安全属地管理原则的执行过程中出现绝对化趋向，使得食品的许可、日常监督检查和处罚权责下放得较为彻底。除浙江等经济发达省份的县级市场监管部门监管能力较强，能承担下放的食品监管任务外，其他经济欠发达和经济落后省份的省市县三级中，监管能力相对最薄弱的县级在承担着与其能力不相匹配的最多的食品监管任务，此处的监管能力最薄弱不仅指县级市场监管部门获得的财政和设施装备投入最少，还指人员的能力素质最弱、法治理念和法治水平最弱，所处的县级政府在省市县三级政府中行政管理能力和法治理念、法治水平也相对最弱，相应的食品监管受到地方保护干扰也最多。

　　由于县级市场监管部门的监管能力较弱，与所需要的食品安全监管要求不相匹配，已有一些社会影响较大的食品安全舆情事件发生。例如，2023年的江西工业职业技术学院食堂饭菜“鼠头鸭脖”事件星空app官方下载、华北理工大学食堂饭菜有疑似老鼠头事件，两大学食堂分别由所在地的南昌市高新区市场监管局、唐山市曹妃甸区市场监管局监管。

　　(二)多局合一成立市场监管部门后，食品安全监管的专业性、权威性在稀释弱化

　　食品安全监管不同于原工商领域的市场秩序监管，原工商领域的市场秩序监管相对简单，只要运用法律法规规章即可，不需涉及技术标准。食品安全监管也不同于原质监领域的产品质量监管，虽然原质监领域的产品监管要运用法律法规规章，还要用到各项技术标准，但是，监管的产品只是普通产品，不进入人体不产生维持生命、维护机体营养的作用。

　　而食品，是特殊的产品，是人体每日要食用或饮用，维持个体生命存在、维护机体营养健康的重要物品。食品安全监管，不仅要运用法律法规规章，还时常要运用食品安全标准（现行有效的食品安全国家标准有1500个左右），且还需掌握食品相关医学知识。食品因加工经营过程控制不当易受到污染，引起食源性疾病。不同种类的食品、因不同原因的污染，会引起不同的食源性疾病，造成不同的症状后果。例如，一起因餐饮消费发生的肠胃疾病，原因可能是食品中存在致病性细菌，也可能是存在病毒，还可能是食品中存在寄生虫等，有一定经验和专业知识的执法人员会结合季节、气温、疾病症状等因素，调查涉案的食谱，从中筛选出可疑食品并对可疑食品的加工过程重点调查。而专业知识和经验欠缺的执法人员星空app官方下载，在餐饮消费引起食源性疾病的调查处理中容易陷入茫然无绪。

　　但是，2018年市场监管综合执法改革多局合一组建成立市场监管部门后，食品安全监管与原工商的市场秩序监管、原质监的产品质量监管、原价监的价格监管、原知识产权监管等一样，都只是市场监管部门内部一个方面的业务工作，有些地方市监部门还整合了商务等执法工作星空app官方下载。在这个庞杂的超大部门里，食品监管岗位人员和其他岗位人员轮换是工作常态，食品监管岗位专业人员日益减少，专业性逐渐淡化，并且时常要承担地方政府安排的文明卫生创建等工作。“三品一特”是市场监管领域重点监管工作，食品在第一位。但是，与“三品”之一的药品监管相比，食品监管无论是在市场监管部门内部的专业性地位，还是公众心目中的权威性地位，都已明显弱化。

　　以引起社会公众广泛关注的“拍黄瓜”为例。总局今年4月修订出台《食品经营许可审查通则》，规定对“拍黄瓜”等简单制售安全风险较低的植物性凉菜，可以在保障食品安全前提下适当简化设施设备、专门区域等审查内容，但仍需取得相应的食品经营项目许可。总局该规定，是在科学研判基础上既简化许可，方便食品经营者，同时又维护食品安全底线，保障消费者饮食安全。凉菜不卫生是餐饮消费领域引起食物中毒常见原因，造成凉菜不卫生的主要原因又是餐饮单位在加工制作时没有严格生熟分开（加工生鲜肉类等生食的菜刀、砧板、容器与加工熟食的工用具未分开，冷藏保存生食原材料和熟食时未分区存放），造成交叉污染，使生食品携带的致病性微生物、寄生虫等污染了直接入口的冷食，食物中毒发生后轻则腹泻、呕吐，重则致死。因此，制作凉菜应当有专门区域，使用专用的食品容器、工用具，当然要进行专门许可以进行专项把关和后续监督。

　　但是，今年4月一知名大学法学教授撰文评论，提议“鉴于食品许可分类是餐饮店未经许可出售“拍黄瓜”违法的法律基础，法律和行政法规是否可对食品许可进行更加精细的规定，…诸如冷食类食品制售许可类别，能不能只针对以冷食类食品制售为专门或主要业务的餐饮企业，从而将餐饮店出售“拍黄瓜”排除在许可范围之外，避免因此被高额处罚乃至被‘疯狂索赔’？”折射出食品安全监管本应当在社会公众心目中具有的专业性、权威性逐渐弱化，即使是科学研判审慎出台的良好措施也会受到社会公众（包括精英分子）质疑，这背后的诸多原因，值得深思，应谨防食品安全监管陷入塔西佗陷井！

　　市级、县级的食品执法办案长期以来，重不合格食品这一结果性问题的查处，轻生产经营过程控制性问题的查处，头痛医头，脚痛医脚。由于受到食品执法人力不够、执法手段信息化不够、专业能力素质不够等多重因素制约，市级、县级部门大多数的食品执法办案精力都用在监督抽检不合格的食品和投诉举报反映的违法食品上。对未进货查验和记录、未出厂检验、防鼠防蝇防虫三防设施不符合要求等食品生产经营过程控制中的违法行为查处的少，因此，食品生产经营者存在过程控制性违法行为的多！

　　而事实上绝大多数的食品不合格案件，都存在着生产经营过程控制上的违法现象，如果事先把住发生在前的生产经营过程控制中的违法问题，那么发生在后的食品不合格问题将大大减少。例如，近年来频频遭到媒体曝光、造成社会负面影响的餐饮食品中出现老鼠或老鼠头事件，如果排查原因，毋庸置疑是涉案食品经营单位存在着防鼠设施缺损缺失的违法现象，造成了老鼠进入食品加工经营场所，最终进入餐饮食品。因此，对生产经营过程控制性违法行为的发现和查处十分重要。

　　但实际监管中，有三个因素长期制约着对过程控制性违法问题的发现和查处。一是，很多执法人员对食品安全法第一百二十六条中的“拒不改正”存在理解误区。长期以来，把“拒不改正”等同理解为“逾期不改”，片面以为当事人只要在责令改正的期限内改正了过程控制性违法问题，那么之后再犯的，就只能再次给予警告，而不能罚款。而责令改正的期限通常短短数日，最长也不超过30日。这导致违法生产经营者在责令改正的期限内改正了，但之后屡屡再犯，因为警告的惩戒力度太小，食品生产经营者没有因之造成财产或名誉上的损失，难以引起重视。

　　二是，对警告类处罚案件，执法人员缺乏办案的积极性。食品安全法第一百二十六条规定对食品生产经营过程控制性违法行为的处罚，首次违法予以责令改正和警告，拒不改正情形下再罚款。这与食品安全法第一百二十二条对无证生产经营食品违法行为，第一百二十三条、第一百二十四条、第一百二十五条对生产经营不合格食品违法行为的处罚明显不同，第一百二十二条至一百二十五条都是发现初次违法就给予罚款，并且罚款力度大或较大。由于过去，罚没款金额经常是衡量执法成效、业绩的重点指标(现在该种现象在从上而下逐渐改变)，因此市级、县级市场监管部门的执法人员对办理食品警告类处罚案件在思想上较淡漠，行动上缺乏积极性。

　　三是，承担日常监督工作的基层执法人员中，一些人因专业素质不强，对食品生产经营过程控制性违法行为重视度不够，认为这类违法行为危害不大，在日常监督中疏于取证固证，疏于移送办案机构查办，甚至疏于责令改正。

　　食品安全是总体国家安全观的重要组成内容之一。“国以民为本，民以食为天，食以安为先”体现了食品数千年来在国家、社会和人民生活中的重要性。食品安全监管在市场领域各项监管工作中应当是重中之重。建议从以下几个方面优化目前的食品安全监管工作机制。

　　（一）建议在省级以上市场监管部门单设食品安全监管机构，增强食品安全监管的独立性、专业性、权威性

　　食品安全监管具有较强的专业性特征。截至2024年，现行有效的食品安全国家标准有1500个左右。食品类别中，不仅有普通食品，还有食品添加剂、药食同源食品、以及风险较高的特殊食品（包括保健食品、婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品）。食品的业态有食品生产企业、食品加工作坊、食品销售单位、餐饮服务单位等多种，其中餐饮服务单位又分普通餐饮单位、集中供餐单位、中央厨房等。因饮食引起疾病的食源性疾病至少有细菌性、病毒性、寄生虫性、真菌性、化学性、有毒动植物性食源性疾病六类。食品安全监管工作不仅涉及法律专业知识，还涉及医学专业知识。

　　因其较强的专业性，食品安全监管工作应当在公众中树立权威，这样才有利于专业性强的食品监管措施顺利实施，受到公众的信服赞同，有利于维护政府的形象和公信力，促进社会稳定。

　　就重要性而言，食品安全监管不逊于药品安全监管，甚至可以说有过之而无不及。因此，加强食品安全监管机构的专业性、独立性和权威性有着重要意义。应加强对《中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(中发〔2019〕17号)的落实，在机构改革中多兼顾食品安全监管的特殊属性。建议参照国家在省级以上市场监管部门内单独设立药品监管机构的作法，建议在市场监管总局、省级市场监管局内部设立独立的二级机构国家食品监管局星空app官方下载、省食品监管局。市级、县级有条件的，也可在市、县级市场监管局设立独立的二级机构食品监管局。

　　结合食品种类、食品业态、生产经营规模等风险因素，可在省、市、县三级实施分层级监管（包括许可、日常监督、处罚），其中风险高、专业性强的食品类别和食品业态，可由省食品监管局进行监管。具体来讲，中高风险食品的生产企业、特殊食品的生产企业、复配食品添加剂的生产企业、大学食堂、大规模的中央厨房以及大规模的网络交易第三方平台的监管，可由省食品监管局负责。其他的食品生产企业、食品添加剂生产企业、网络交易第三方平台、中央厨房和大规模的中小学校食堂、大规模的连锁食品经营企业的监管，可以由市级市场监管局承担。然后，其他的食品经营者、小加工作坊的监管，基本属于小、散、风险较小，可由县级市场监管局承担。

　　通过分层级监管，既达到监管全覆盖，也使食品生产经营者的监管难度、风险高低与监管部门、监管人员的独立性、专业性相匹配，有利于食品安全监管有力有效，有利于防控食品安全风险，也有助于防范消除因经济发展驱动而容易发生的对违法食品企业的地方保护，防范化解食品产业“劣币驱逐良币”现象，促进食品产业健康有序发展。

　　（三）建议对食品安全结果性问题和过程控制性问题并重查处，将食品违法问题查处的关口前移

　　食品监管工作，既要着力查处打击违法食品，又要加大对食品生产经营过程控制性违法行为的查处打击力度。市场监管部门执法办案应当从以违法食品这一结果性问题的查处为主，转向违法食品查处和过程控制性违法行为查处并重。一是，建议总局采集发布有关食品安全法第一百二十六条准确适用的食品安全行政执法指导案例，对一百二十六条中“拒不改正”如何准确理解运用进行释明，促进基层执法人员准确适法查处食品生产经营过程控制性违法行为星空app官方下载。二是，建议各级组织开展对出厂不检验、三防设施缺损缺失等食品生产经营过程控制性违法行为的专项整治，加大对该类违法行为的查处力度，并发布一批批食品生产经营过程控制性违法行为查处的典型案例，对食品生产经营行业产生广泛的警示效力！

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